청와대는 21일 2차로 정부 개헌안을 공개하면서, '수도에 관한 사항은 법률로 정한다'는 조항이 신설되었다고 발표하였다.

"국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등의 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성도 대두할 수 있으므로, 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다"는 것이다. 결국 정부는 2004년 헌법재판소의 관습헌법으로 인한 수도 논란을 헌법에 법률사항으로 규정함으로써 해결하는 방법을 선택했다.

그러나 위 개헌안은 ‘수도’의 형태에 관해 정하지 않았다는 점에서 문제가 있다. 즉 수도를 단일개념으로 할 것인지, 아니면 복합개념으로 할 것인지가 정해지지 않았다.

또한 복합개념이라면, 몇 가지 형태의 수도로 할 것인지도 향후 문제될 소지가 있다. 벌써부터 일각에서는 국회에서 수도를 정할 때에 행정수도 외 경제수도, 문화수도 등도 정할 수 있다는 소리가 들린다.

이날 청와대 관계자는 "행정수도 이전을 해야 하는지, 경제수도·문화수도 개념을 반영해야 할지는 사회적 합의가 필요하고, 국회가 법률로 해결해야 할 사안"이라고 말했다. 이는 정부도 수도의 복합개념에 대해 정리가 되지 않았다는 것이고, 향후 국회에서 행정수도를 정하는 과정에서 또 다른 형식의 수도문제가 언제든지 불거질 수 있는 것이다.

특히 이 과정에서 다른 도시도 자신들이 원하는 형식의 수도로 정해달라는 요구를 할 수 있고, 이 경우 지역간 갈등을 일으킬 소지도 다분하다. 그렇게 되면, 국가균형발전이라는 큰 논의가 지역갈등으로 변질되어, 소모적인 국민적 논쟁과 불신을 초래할 수밖에 없다.

그리고 ‘법률’로 정할 경우, 언제까지 법률을 제정할 것인지도 분명하지 않으며, 수도의 내용과 이전범위는 어떻게 정할 것인지도 논란이 생길 수 있다. 법률을 정하는 국회는 그 속성상 정쟁이 생길 수밖에 없는 구조이고, 각론으로 들어가 세부조항, 즉 수도의 명칭과 이전기관의 범위에 관해 다툼이 생길 수밖에 없다. 상황에 따라서는 장기간 수도 문제가 해결되지 않을 가능성도 있는 것이다.

또한 수도를 법률로 제정하였다고 하더라도, 정권과 다수당의 변화에 따라 언제든 법률을 개정할 수 있어서, 정치적으로 악용될 소지가 있다. 다수당이 수도의 지위와 역할, 이전 기관의 범위까지 정했다고 하더라도, 이는 구속력이 없는 것이어서, 다수당이 언제든 그 내용을 변경할 수 있게 된다. 따라서 적어도 행정수도의 핵심요소(국회와 청와대)만이라도 그 범위와 장소를 지정하는 것이 타당하다.

정부안은 국민들의 여론과도 차이가 있다. 그동안 수차례의 여론조사 결과와 헌법특위 홈페이지 ‘수도 조항’ 의제에 대한 토론 결과를 보더라도, ‘세종시 행정수도 명문화’를 지지하는 국민이 다수임을 확인하였다. 정부는 이런 국민의 여론을 외면할 만큼의 불가피한 요소가 무엇이었는지 설명해야 한다. 헌법에서 수도의 대강을 정하라는 국민적 요구는 정부도 합리적 설명 없이는 무시할 수 없다.

그동안 많은 토론회에서 전문가들은 이번 개헌에서 행정수도 규정을 신설하여 수도의 개념과 이전기관의 대강을 정하는 것이 가장 합당한 방안이라고 수차례 지적한 바 있다. 헌법은 법률을 구속하는 유일한 법체계라는 점에서 법률의 제정범위를 정하기 때문에, 명칭과 기관의 범위는 정해야 한다는 것이 주된 이유였다. 정부안대로 법률위임으로 둔다면, 향후 국회의 법률 제정권한을 어떻게 통제할 것인지의 문제도 발생한다.

이번 정부안은 수도에 관한 사항을 법률로 정할 수 있도록 하여 수도조항에 탄력성을 두려는 의도로 보인다. 그러나 앞서 지적한 것처럼, 법률위임에 따른 국회 내 수도의 형식과 이전범위, 시기 등에 관해 많은 논란이 초래할 위험성은 반드시 해소해야 한다. 또 수도의 형식으로 인한 지역갈등의 문제는 국가균형발전이라는 대의를 손상시킬 수 있는 문제가 있다는 점도 엄정하게 직시해야 한다.

이런 점에서 정부는 ‘세종시 행정수도 명문화’를 외면해서는 안 된다. 그것이 현재 국민 다수의 여론이 부합하는 것이며, 향후 발생할 사회적, 정치적, 법적 갈등을 미연에 방지하는 유일한 길이고, 국민통합과 국가균형발전으로 가는 상생의 길이자 유일한 해법임을 명심해야 한다.

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